摘要：当前，我国经济社会全面进入高质量发展的新阶段。这个阶段，我国农村人口老龄化情况极为复杂，应对人口老龄化的重点和难点在农村，实现农村养老服务高质量发展是当务之急。农村养老服务高质量发展有其独特内涵和内在要求，需要政府、社会、家庭等多方面的共同努力和配合来推进如下实施路径：加强孝爱文化宣传，打造养老、孝老、敬老的社会氛围；加强顶层设计和党的领导，完善政策体系；加强统筹协调，构建完备的层级养老服务网络；加强改革力度，鼓励农村养老服务模式创新；加强农村养老服务队伍建设，确保服务质量和水平；加强技术平台建设与运用，确保服务的精准化。

关键词：农村养老服务；高质量发展；实施路径 

中图分类号：G641 文献标识码：A 文章编号：1008-5912（2025）01-0076-06  

DOI:10.16278/j.cnki.cn13-1260/d.2025.01.004

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出要“加快补齐农村养老服务短板”，其中“高质量发展”“改革”“城乡融合发展”等词汇多次出现。这些部署和要求对当下积极应对人口老龄化、推进乡村振兴和健康中国等作用巨大，特别是在积极应对农村人口老龄化方面，对于农村养老服务高质量发展具有重要的指导意义。本研究尝试从我国农村人口老龄化基本国情和农村养老服务发展状况入手，分析并明确农村养老服务高质量发展的内涵及基本要求，探索农村养老服务高质量发展的实施路径。

 一、农村人口老龄化基本国情和农村养老服务发展状况 

当前，农村人口老龄化状况发生了很大变化，农村养老服务发展也进入了一个新的发展阶段，厘清农村人口老龄化的基本状况、农村养老服务发展情况是推进农村养老服务高质量发展的基础和前提。

（一）农村人口老龄化基本状况

众所周知，我国已整体进入老龄社会，由轻度老龄化转型为中度老龄化，而且老龄化程度仍在持续加深。根据2010年第六次全国人口普查数据，我国60岁及以上老年人口占总人口的比重城镇为11.69%，乡村为14.98%；第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口已达2.64亿人，占总人口的18.7%。从全国看，乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为 23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。通过以上数据对比和进一步分析可以看出，60岁及以上农村老年人口比重从“六普”的14.98% 上升到了“七普”的23.81%，相差8.83个百分比，农村人口老龄化持续加深；而与城镇对比，同期城镇60岁及以上老年人口比重从11.69%上升到了15.82%，相差4.13个百分点，农村人口老龄化比城镇加深的速度更快。综合以上，农村人口老龄化快速发展且比城镇老龄化问题更加严峻。相关研究数据也进一步表明，农村人口老龄化情况更为复杂。一方面，农村在人口老龄化、高龄化、抚养比程度等方面都远高于城镇；另一方面，农村老年人在居住、收入来源、受教育程度、健康、婚姻等方面又远差于城镇。因此，积极应对人口老龄化的重点和难点在农村。 

（二）农村养老服务发展状况

近年来，我国党和政府高度重视农村养老服务的发展，制定了一系列政策推动养老措施的落地。例如，党的二十大报告提出，“发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”农村老年人的养老服务需求及其满足问题是发展养老事业和养老产业题中应有之义；国务院关于印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》（2022）和《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（2024）中都提出 “加快补齐农村养老服务短板”。而且，国家相关部门针对农村养老出台了有关专项政策，如民政部联合多部门发布了《关于加快发展农村养老服务的指导意见》（2024）、《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》（2017）等针对农村养老服务提出了明确要求。然而，从具体实践和社会现实来看，我国农村养老服务发展面临很多现实困难和挑战。养老服务供需矛盾依然突出，特别是高龄、空巢、独居、失能等特殊困难老年人的养老服务需求难以得到有效满足。在一些偏远地区，养老服务设施严重缺乏，导致老年人难以获得必要的照料和护理。同时，农村养老服务行业人才缺乏、服务水平参差不齐、城乡养老资源配置不协调等问题突出，如在城乡养老资源配置方面，城市社区养老设施比例占社区的72.5%，农村社区养老服务覆盖率仅仅只有6.5%，不到城市的十分之一，而且，农村市场化养老服务机构数量少、质量低。这都说明，我国农村养老服务发展困境重重。除此之外，在老龄化演进的过程中，我国适龄劳动力在持续减少，人们的生产生活方式也在发生变化，老年人尤其是农村独居、空巢、高龄老人的安全与照顾、应急服务等问题较多，农村子女对老年人尤其对留守老年人的孝爱、家庭赡养的功能受到冲击。需要照护的农村养老机构老年人与服务人员数量间难以匹配，居家老年人的上门服务、日常照护服务需求难以得到满足等问题依旧存在。简言之，农村养老服务实现供需精准匹配、服务优质高效等方面困难颇多，农村养老服务高质量发展成为新时代中国式现代化进程中必须要积极应对的重大社会现实问题。

二、农村养老服务高质量发展的内涵及要求

习近平总书记强调，没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。中国式现代化，民生为大。农村养老服务发展不仅是事关农村亿万老年人的民生大计，也是国家现代化不可或缺的重要方面，是乡村振兴战略的内在要求，也是我国经济社会高质量发展的题中应有之义。高质量发展是一种全新的发展理念，强调发展“量”的同时，更注重“质”的提升，应坚持质量、效益适配，推动发展质量、效率和动力变革。何谓农村养老服务高质量发展？农村养老服务高质量发展内在要求有哪些？这些问题需要加以厘定。 

（一）农村养老服务高质量发展的基本内涵 

众所周知，农村养老服务就是针对农村地区的老年人在日常生活、精神慰藉、社会参与等方面给予的支持或帮助，以满足农村老年人养老服务需求的过程。农村养老服务是农村传统家庭养老走向社会化的必然要求和结果，是一种根本性的变革。农村养老服务高质量发展，是指在我国农村地区，通过提升养老服务的质量、效率、公平性和可持续性，在农村养老服务的服务模式、经营理念以及实施结果方面都是高品质的，能够满足农村老年人日益多样化的养老服务需求。目标在于确保农村老年人能够享受到高品质、有尊严的晚年生活；核心在于坚持质量第一、效益优先。涉及供给、需求和制度之间多主体、多层次的并进和融合。从内涵上看，农村养老服务高质量发展，根本目标和最终归宿是以满足农村老年人的多元化需求，注重提升服务质量和效率，推动养老服务体系的整体优化和升级。具体来说，农村养老服务高质量发展包括多个方面，主要有：一是农村养老服务采取一种更高效、更持续、更稳定的发展模式；二是农村养老服务供给模式由“碎片化”转向“协同化”，由“补缺型”发展为“多元型”；三是养老服务能够更好地满足农村老年人日益增长的多样化需求，解决农村老年人养老需要与养老服务供给不匹配、质量不高的矛盾。 

（二）农村养老服务高质量发展的基本要求 

如上所述，党的二十大报告、《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》《关于加快发展农村养老服务的指导意见》等为推动新时代农村养老服务高质量发展指明了方向，提供了根本遵循。特别是《关于加快发展农村养老服务的指导意见》中提出“强化农村基本养老服务供给，补齐农村养老服务短板，着力提高农村养老服务质量水平，更好满足广大农村老年人养老服务需求”，工作指向“农村老年人的获得感、幸福感、安全感不断提升”，这些也都从不同侧面对农村养老服务高质量发展提出了新要求。农村养老服务高质量发展的基本要求包括以下六个方面。 第一，需要形成农村层级养老服务网络和居家、社区、机构相协调的局面。因为农村养老服务高质量发展意味着老年人在不同层面、不同阶段都可以得到自己希望得到的养老服务，而不是仅仅在自己所在的村居有没有养老服务的问题。为此，需要构建县乡村三级养老服务网络，满足不同类型老年人或满足同一老年人在不同阶段不同的养老服务需求；而且即便是在本村居接受的养老服务，也需要县乡层面的支持、协助、统筹或监管，这也是农村养老服务高质量发展的现实需要和组织保障要求所在。农村养老服务高质量发展还必须通过推动居家、社区及机构的协调发展，确保实现居家、社区、机构“三养共享”，以此推动农村养老资源的整合与优化，提高资源利用效率，让农村老年人养老服务实现可及性和便利性。第二，农村养老服务应更加重视服务品质的提升，农村老年人追求高品质的养老服务能够 便捷地实现和得以满足。无论服务项目、服务设施、服务内容，还是服务过程的细腻化、温馨感都是有品质的，农村老年人的获得感、幸福感、安全感不断提升。这样的诉求实现或达成，不仅要求有多种适宜的养老方式供其选择，更需要有一定服务技能和水平的养老人才队伍作支撑，具体开展相关服务。第三，农村养老服务中的市场主体作用得到充分发挥，政府与市场在农村养老服务中的责任边界划分合理、清晰。农村养老服务的主体必须是多元的，而且是相互融洽的，责任权限是清晰的，各类主体是积极主动愿意在农村养老服务发展中发挥最大作用的。要加强政府与市场在养老服务中的合作，合理划分职责与权限，政府发挥提供保障基本民生需求的养老服务和引导、监督作用，而市场则侧重把农村养老服务推向高、精、尖、专业化水平。第四，农村老年人个性化、多元化的养老服务需求得到充分满足，农村养老服务模式不断创新。农村老年人的身体、家庭、经济、受教育情况各异，其需求自然也有侧重点，但不同的需求都应有相应的供给给予满足，在提供优质供给的同时，创新发展农村养老服务模式。不断完善服务内容、创新供给模式等方式，帮助老年人切实获得完备的生活照料、医疗护理及精神慰藉等服务，让农村老年人在养老服务中获得更多的获得感和幸福感。第五，农村养老服务供给能力与经济发展状况、资源条件、老年人的消费意愿、老年人及其家庭实际的支付能力相适应。强调农村养老服务高质量发展不是全国统一一个标准、一个模式、 一种做法，而是各地因地制宜，开展适宜于本地区农村老年人喜欢、愿意接受的养老服务，鼓励各地养老服务形式、内容和模式创新。农村养老服务供给要与老年人的实际需求相匹配、要与农村老年人的消费意愿和支付能力相适应，不强调设施、服务的“高大上”，而应注重服务和设施的便利性、可及性、可得性和安全性。第六，农村养老服务高质量发展需要技术赋能。我国农村也处于信息化和数字化发展运用的新时代，无论是养老管理需要，还是服务需要，抑或是老年人及家人自我需要，都离不开技术的赋能。在推动农村养老服务高质量发展的过程中都需要充分利用互联网、物联网、大数据等现代信息技术手段，为农村老年人提供更加便捷、个性化的养老服务。例如，开发适合老年人的智能手机应用软件、智能穿戴设备等，实现远程健康管理、紧急救援等功能。再如，创新智慧养老设备，如智能床垫、智能轮椅等，提高老年人的生活质量和自理能力。总的来说，农村养老服务高质量发展要求兼顾“量”与“质”的平衡与协调，实现高质量的供给、高品质的服务、高效率的资源配置、适宜的新技术赋能、充分自由的个性化选择等。

三、农村养老服务高质量发展的实施路径 

农村养老服务高质量发展的实施路径是一个系统性工程，需要政府、社会、家庭等多方面的共同努力和配合，从多个方面入手构建实施路径。 

（一）加强孝爱文化宣传，打造养老、孝老、敬老的社会氛围 

孝老爱亲是我国优秀孝爱文化的传统，加强孝爱文化、人口老龄化国情宣传，不仅有助于构建一个养老、孝老、敬老的社会氛围，而且是传承中华优秀传统文化的内在要求，更是促进社会和谐、提升人民群众幸福感的重要举措。例如，借助多种媒体和渠道，通过专题节目、微电影、公益广告、讲授孝老爱亲的感人故事，把孝爱教育纳入学校课程体系，重阳节敬老活动，孝老爱亲 榜样人物评选，助老志愿活动等具体措施，广泛传播我国优秀孝爱文化的内涵和价值，打造养老、孝老、敬老的社会氛围，进而强化家庭养老的责任，让孝爱文化成为家庭文化的主体，政府、企业、社会组织、家庭和个人一起承担对老年人养老服务的责任和义务。通过多方合作和共同努力，推动孝爱文化在全社会范围内的深入传播和广泛实践，筑牢农村养老服务高质量发展的动能基础，推进基本养老服务更加公平地发展。 

（二）加强顶层设计和党的领导，完善政策体系 

从国情和现实来看，政府是农村养老服务供给主体，应该对农村养老服务体系建设做好整体战略布局与顶层设计。政府在农村养老服务高质量发展中应承担主导者、组织者和参与者角色，政府要结合国家要求和各地实际，结合积极应对人口老龄化和乡村振兴战略，制定全国和地区的农村养老服务高质量发展中长期规划，明确目标、任务，着力补齐农村养老服务短板。各地应制定出适合本地的农村养老服务高质量发展的总体目标和具体政策，明确各阶段的任务和重点，并进一步优化和完善相关政策设计，打出支持农村养老服务的具体政策措施组合拳，如各地制定本地农村养老服务发展导引，在财政补贴、税收优惠、土地供应等方面明确具体措施，为养老服务提供政策保障，吸引社会力量进入农村养老服务业发展，促进农村养老服务健康、可持续发展，走向高质量发展。强化党对农村养老服务高质量发展的领导，特别是要发挥好基层党组织的作用，因为基层党组织尤其镇村级党组织最了解农村老年人及其家庭的心声和对美好向往之所在，也有最为丰富的群众工作经验，要把广大农民养老难题的破解和实现高品质养老放在践行全民共同富裕、实现民族伟大复兴的高度，主动作为、自觉行动，确保农村养老服务发展工作有人领导、有人组织、有人抓、有人管。 

（三）加强统筹协调，构建完备的层级养老服务网络 

“加强农村养老服务网络建设”是民政部等22部门联合印发的《关于加快发展农村养老服务的指导意见》中明确要求的重点任务之一。农村养老服务高质量发展涉及面广、政策性强、协调事项多，因此，要坚持目标导向、问题导向、效果导向，进一步加强部门协调和工作协同。当下，农村养老服务高质量发展需要各级政府，特别是各地县级政府来统筹规划，设计县级、乡镇级、村级农村养老服务。这三者既需要一体化来规划统筹，又需要分层推进和实施，构建完备的县乡村三级养老服务网络建设是农村养老服务高质量发展的题中应有之义。如在县级层面，建设全县的特困、失能失智人员集中养老服务机构，提供专业护理，建设县级综合养老服务平台，整合资源，提高服务效率；在乡镇层面，整合乡镇（街道）养老院，统筹建设区域养老服务中心，拓展区域养老服务中心的功能，承上启下，为村级提供服务支持；在村级层面，积极布局和促进村级 养老服务点建设，建设农村互助式养老服务网络，提升农村养老服务质量水平。 

（四）加强改革力度，鼓励农村养老服务模式创新 

各地应该鼓励改革创新，通过改革，盘活资源并激发相关机制，积极探索具有地方特色的农村养老服务高质量发展之路。鼓励各县乡村结合自己的区域特点、乡村实际，开展适合本地实际的农村养老服务。为此，需要加强改革力度，强化责权利相结合，加强人员管理与权责管理，确保养老服务的规范化和高效运行。特别要改革乡镇养老院的办院模式、运营组织管理架构，在重组区域养老服务中心的过程中优化设施配置及人员配置，提升医养结合能力，积极吸引社会资本投入农村养老服务，在改革发展中健全农村养老服务监管体系。在农村养老模式发展方面，鼓励各地积极改革创新。例如，鼓励各地探索“公建民营”“民办公助”等多元化服务模式，提高养老服务的供给效率和质量；鼓励各地结合社区提供的日间照料、家政服务、健康管理等服务探索居家养老的新模式；鼓励推动农村医疗机构与养老机构之间的合作，实现医疗与养老服务的有机结合；鼓励邻里之间、低龄老人与高龄老人之间的互助养老，形成“时间银行”等互助机制，通过志愿服务和积分兑换等方式，实现养老资源的共享和循环利用，等等。 

（五）加强农村养老服务队伍建设，确保服务质量和水平 

农村老年人的养老服务无论来自家人、亲属，还是来自养老机构、社区（村居）层面，都需要有一定技能水平的人员来提供。为此，需要打造一支规模适度、结构合理、德技兼备的农村养老服务人才队伍。例如，可以通过制定和完善农村养老服务人才队伍建设的相关政策，明确人才培养、引进、使用、评价、激励等各个环节的内容，鼓励社会力量参与农村养老服务人才队伍建设；也可以通过线上线下培训，提升农村现有养老服务人员素质和能力，通过引导低龄健康老年人、农村妇女等村民参与农村养老服务，拓展农村养老服务队伍；还可以通过推动城市优质养老资源和人才向农村延伸等措施，优化农村养老服务人才队伍；通过发展职业教育和养老服务利好政策推动下，强化人才支撑链，为农村养老服务高质量发展提供人才支撑，确保农村养老服务的质量和水平不断提高。 

（六）加强技术平台建设与运用，确保服务的精准化

如前所述，技术赋能是农村养老服务高质量发展的有力保障和支撑。让更多老年人享受数字时代的发展红利、共享发展成果，是新时代民生发展的价值诉求所在。在具体推进农村养老服务高质量发展过程中，相关部门应引入稳定高效的网络系统，加快建设数字平台，为农村养老服务高质量发展提供技术支撑。各地应逐步建立起全县乃至每个乡镇、村居农村养老信息平台，并实现三级养老服务网络的资源、信息共享，提升服务效能。借助技术运用，整合农村养老服务资源，提供便捷的信息查询和服务预约等功能；利用现代技术手段和方法全面、真实地识别农村老年人的服务需求，为精准供给提供基础；并根据老年人的实际需求，提供个性化的养老服务，包括失能照护、医康养结合、助餐、探访关爱等；而且，以此加强人员管理与权责管理，确保养老服务的规范化和高效运行，实现管理精准化，为政策制定提供科学依据，优化资源配置，提高决策的科学性，等等。综上所述，农村养老服务高质量发展的实施路径需要政府、社会、家庭等多方面的共同努力和配合，通过上下联动、内外发力、技术赋能等具体措施，不断提升农村养老服务的质量和水平。

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